Private Unternehmen machen sich das liberalisierte Gewerberecht der ehemaligen DDR zu Nutze und führen Sportwetten zu festen Quoten auch in Deutschland ein.
Wie ist es eigentlich dazu gekommen, dass in Deutschland Sportwetten-Werbung so sichtbar ist und aggressiv beworben wird? Wann und wie hat das angefangen? Wie konnten Anbieter von illegal angebotenen Online-Wetten Sponsoren von Fußball-Vereinen und -Verbänden werden? Wer sich mit diesen Fragen beschäftigt, taucht in eine recht komplizierte Welt aus deutschem Föderalismus, EU-Recht, Lobbyarbeit und verfehlter Glücksspielpolitik ein. Wir geben hier einen gut verständlichen Überblick, zeichnen im Zeitstrahl die Meilensteine mit ihren Auswirkungen nach und erklären, warum die Situation heute so ist, wie sie ist.
Seit den 1990ern: Legal? Illegal? Egal! Sportwetten in der rechtlichen Grauzone
Werbung für Online-Sportwetten gibt es in Deutschland schon seit deren Aufkommen Ende der 1990er-Jahre. Um zu verstehen, wieso zu manchen Zeiten aber niemand so recht einschätzen konnte, ob eine solche Vermarktung nun erlaubt ist oder nicht, hilft ein kleiner Einblick in die juristische Geschichte der Online-Sportwetten in Deutschland. Das Chaos um Rechtmäßigkeiten, Lizenzvergaben und die Frage nach der Berechtigung eines staatlichen Monopols auf Online-Sportwetten führte in eine rechtliche Grauzone. In dieser haben sogenannte „unregulierte Anbieter“ jahrzehntelang uneingeschränkt gemacht, was sie wollten.
Online-Sportwetten: Faktisch erst seit Oktober 2020 rechtlich reguliert
Erst seitdem es jedem Anbieter von Online-Sportwetten möglich ist, eine deutsche Lizenz zu beantragen, kam die juristische Klarheit – also erst mit Einführung des Dritten Glücksspieländerungsstaatsvertrages zum 1. Januar 2020. Damit gehört die rechtliche Grauzone, in der sich Online-Sportwettanbieter lange Zeit in Deutschland bewegt haben, der Vergangenheit an. Momentan gilt: Nur, wer eine gültige Lizenz für den deutschen Markt erworben hat, darf hierzulande legal Sportwetten anbieten und dafür werben. Erste Erlaubnisse für (Online-)Sportwettanbieter wurden im Oktober 2020 vergeben.
Das rechtliche Chaos um Sportwetten im Rückblick
Der Sonderfall Schleswig-Holstein wird unten genauer beschrieben. Wichtige Meilensteine finden sich auch in der Zeitleiste.
1991
Ende 1990er Jahre
Die Online-Wettbranche wird sichtbar. Die ersten Anbieter wie bwin (damals betandwin) oder bet-at-home kommen auf den unregulierten Markt in Deutschland.
Ende 1990er Jahre
1999
Oddset wird – auch als Reaktion auf die Aktivitäten der Privatunternehmen – als staatliches Angebot von Online-Sportwetten erstmals in Bayern angeboten, ein Jahr später auch bundesweit.
Januar 2005
Der sogenannte „Sportwett-Skandal“ um Schiedsrichter Robert Hoyzer erschüttert die deutsche Fußball-Landschaft. Es ist der auch öffentlich sichtbarste Auswuchs der Verknüpfung von Spielmanipulation und Sportwettbetrug.
Januar 2005
2006
Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) fällt ein aufsehenerregendes Urteil: Behandelt wurde die Verfassungsbeschwerde einer Buchmacherin aus München, die auch Sportwetten zu festen Quoten anbieten bzw. ins Ausland vermitteln wollte. Das BVerfG rügte die derzeitige Ausgestaltung des Wettmonopols. Es sei nicht am Ziel der Suchtbekämpfung ausgerichtet. Insbesondere die ausufernde Werbung und das breite Vertriebsnetz wurden kritisiert. Es stellte den Gesetzgeber vor die Wahl entweder am Monopol festzuhalten oder den Markt zu öffnen. Solle am staatlichen Wettmonopol festgehalten werden, müsse es konsequent am Ziel der Bekämpfung von Wettsucht und der Begrenzung der Wettleidenschaft ausgerichtet werden.
1. Januar 2008
Der Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (GlüStV) tritt in Kraft: Nur noch staatliche Sportwetten sind erlaubt, Online-Glücksspiele sind komplett verboten. Auch Werbung wurde ausgeschlossen: In § 5 Abs. 3 GlüStV heißt es: „Werbung für öffentliches Glücksspiel ist im Fernsehen, (…) im Internet sowie über Telekommunikationsanlagen verboten.“
1. Januar 2008
Ende 2009
Die Enthüllungen der Bochumer SOKO „Flankengott“ zeigen, dass organisierte kriminelle Netzwerke für europaweit hunderte manipulierte Spiele und massiven Sportwettbetrug verantwortlich sind.
2010
Trotz des Online-Sportwetten-Verbots: Zahlreiche Anbieter bieten einfach ihre Spieloptionen im Internet an und klagen gegen das deutsche Verbot und das Monopol für Oddset, das durch den GlüStV (auf Basis des Urteils des BVerfG) geschaffen wurde. Hintergrund: Die im EU-Recht festgeschriebene Dienstleistungsfreiheit. Ein gigantischer, unregulierter Schwarzmarkt entsteht.
2010
8. September 2010
Der Europäische Gerichtshof (EuGH) konkretisiert die Dienstleistungsfreiheit. Ein Wettmonopol sei nur dann gerechtfertigt, wenn das Land die damit verbundenen Ziele (Bekämpfung der Glücksspielsucht) „in kohärenter und systematischer Weise verfolgt“. Da dies in Deutschland nicht der Fall sei (intensive Werbung für Oddset und keine ernsthafte Begrenzung von Casinos und Geldspielautomaten mit vergleichsweise hohem Suchtpotential), sei das Monopol daher nicht zulässig, urteilte der EuGH. Das Ergebnis: Die Anbieter dürfen ihre Wettangebote auf dem Markt belassen, aber nicht mehr für ihre Produkte werben und nicht mehr als Sponsoren im Sportbereich auftreten.
September 2010
Die Bayerische Staatsregierung verbietet bwin weiterhin als Sponsor für den FC Bayern aufzutreten. Der Verein versucht sich vergeblich dagegen zu wehren. Auch andere Länder greifen bei Stadionwerbung durch, wie zum Beispiel das Land Baden-Württemberg gegen illegale Bandenwerbung des SC Freiburg für Tipico.
September 2010
2011
Schleswig-Holstein beschreitet unter CDU/FDP-Regierung einen Sonderweg und legalisiert Online-Glücksspiel als einziges Bundesland: Erworbene Lizenzen gelten für sechs Jahre. Die Anbieter werben bundesweit – mit Verweis im Kleingedruckten: Teilnahme nur mit Wohnsitz in Schleswig-Holstein erlaubt.
bis 2012
Der Online-Markt für Sportwetten bleibt dennoch recht unreguliert. Es entsteht eine rechtliche Grauzone. Sportwetten werden weiterhin massiv beworben. Da Glücksspielrecht Ländersache ist, gibt es keine rechtliche Grundlage für eine zentrale Behörde, die den Online-Sportwetten-Markt kontrollieren könnte
bis 2012
1. Juli 2012
Der 1. Glücksspieländerungsstaatsvertrag (GlüÄndStV) tritt in Kraft: Die sogenannte Experimentierklausel erlaubt die Vergabe von 20 Lizenzen an Anbieter von Online-Sportwetten, die erst einmal als Experiment bis 2019 gelten sollten.
2012
Die 20 Lizenzen sollen an Sportwettanbieter vergeben werden. Stellvertretend für die anderen Bundesländer übernimmt das Hessische Ministerium des Inneren und für Sport das Konzessionsverfahren. Ein Glücksspielkollegium will nach langer Auswahlphase 20 Konzessionen vergeben. Dazu kommt es aber nicht. Es folgen Klagen von Anbietern, die bei der Auswahl nicht berücksichtigt wurden. Das Lizenzierungsverfahren wird gestoppt.
2012
2013
Nach der Abwahl der Landesregierung in Schleswig-Holstein kehrt die neue Regierungskoalition (SPD/Grüne/SWW) zum bundesweiten GlüStV zurück – die erteilten Lizenzen behalten aber weiter ihre Gültigkeit.
2014
Der EuGH sieht im Vorgehen Schleswig-Holsteins keinen Rechtsbruch und urteilt: Das zeitweilige Ausscheren des Landes aus dem Glücksspielstaatsvertrag habe die striktere Verbotspolitik der übrigen deutschen Bundesländer nicht infrage gestellt.
2014
19. Oktober 2015
Der Verwaltungsgerichtshof Kassel kippt die Experimentierklausel. Das Verfahren zur Vergabe der 20 Lizenzen sei unrechtmäßig.
4. Februar 2016
Der EuGH entscheidet: Wegen des nicht funktionierenden Lizenzvergabeverfahrens in Deutschland und der Dienstleistungsfreiheit in der EU dürfen (terrestrische) Sportwettanbieter nicht strafrechtlich verfolgt werden.
4. Februar 2016
2016
Tipico wird Sponsor des FC Bayern München. Oliver Kahn wird zur Galionsfigur einer Werbekampagne. Das zeigt die Spitze des Eisbergs der Werbung für Sportwettanbieter im rechtlichen Graubereich.
2017
Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) bestätigt das Internetverbot für Casino-, Rubbellos- und Pokerspiele (Link zum Urteil). Für Sportwetten gelte der Vertriebsweg Internet ausschließlich für Anbieter, die über eine gültige Konzession verfügten. Diese komfortable Rechtslage wird nicht genutzt. Einige Bundesländer (z.B. Hessen und Schleswig-Holstein) werben weiter für eine weitergehende Liberalisierung des Glücksspielmarktes und kündigen notfalls auch Alleingänge an, falls es zu keiner gemeinsamen Lösung kommt.
2017
2018
Der zweite GlüÄndStV soll in Kraft treten. Dies scheitert jedoch daran, dass ihn nicht alle Bundesländer ratifizieren. Das rechtliche Chaos bleibt unverändert.
2019
Die neue Jamaika-Koalition in Schleswig-Holstein verlängert die bestehenden Lizenzen für Online-Glücksspiel.
2019
Januar 2020
Der dritte GlüÄndStV tritt als Übergangsregelung in Kraft und öffnet den Sportwettmarkt für Privatunternehmen. Jeder Privatanbieter kann nun eine Lizenz beantragen. Die Obergrenze für Sportwetten-Konzessionen ist damit aufgehoben.
Oktober 2020
Das Bundesland Hessen vergibt nach den Richtlinien des Glücksspielstaatsvertrags erste deutsche Lizenzen an Wettanbieter. Damit ist die sogenannte Experimentierphase – und somit auch die rechtliche Grauzone – beendet. Auf der Whitelist des Landes Sachsen-Anhalt finden sich aktuell alle Anbieter mit einer deutschen Lizenz.
Oktober 2020
Juli 2021
Der neue GlüStV tritt in Kraft. Das grundsätzliche Verbot für Glücksspiele im Internet wird aufgehoben. Für die Werbung gilt nun: Wer eine gültige Lizenz für den deutschen Markt hat, darf auch in TV und Hörfunk werben. So kam es zum Beispiel auch zur Zusammenarbeit zwischen Tipico und der Sportschau am Samstag auf ARD. Aktive Sportler*innen und Funktionär*innen dürfen hingegen nicht mehr für Wettanbieter werben. Ehemalige Sportler*innen sind von diesem Verbot jedoch nicht betroffen. So kommt es, dass zum Beispiel Lothar Matthäus weiterhin für Sportwetten wirbt.
13. April 2022
Der Fachverband Glücksspielsucht e.V. (FAGS) erwirkt gegen Borussia Mönchengladbach eine einstweilige Verfügung. Der Erstligist hatte Bandenwerbung für den Sportwettanbieter Unibet präsentiert, obwohl Unibet in Deutschland über keine Lizenz verfügt. Der Fußballverein unterzeichnete die geforderte Unterlassungserklärung und verhüllte die Bandenwerbung.
13. April 2022
1. Januar 2023
Die neue Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (GGL) soll nun als Aufsichtsbehörde bundesweit vollumfänglich aktiv werden. Zentrale Aufgabe der GGL ist es, den deutschen Online-Glücksspielmarkt zu regulieren, in dem sie länderübergreifend Glücksspielangebote im Internet prüft und genehmigt und dafür sorgt, dass die erlaubten Anbieter die Regeln zum Schutz der Spieler*innen vor Glücksspielsucht und Manipulation einhalten. Seit Juli 2022 geht die GGL gegen unerlaubte Angebote und die Werbung hierfür rechtlich vor.
Sonderfall Schleswig-Holstein
„Dieses Angebot gilt nur für Spieler mit Wohnsitz in Schleswig-Holstein“ – das ist ein aus der Werbung für Online-Glücksspiel bekannter Satz. Das Problem: Für Sportwetten und virtuelle Automatenspiele, die nur im nördlichsten Bundesland erlaubt waren, wurde in ganz Deutschland geworben. Aber wie kam es dazu?
Sonderregelung Schleswig-Holsteins verursacht Chaos im ganzen Land
Glücksspielrecht ist Landesrecht. Das bedeutet: Jedes Bundesland kann selbst bestimmen, wie Glücksspiel geregelt wird. Zu Zeiten, als Glücksspiel ausschließlich vor Ort in Spielbanken und Wettannahmestellen stattfand, ergab diese Zuständigkeit mehr Sinn. In der digitalen Welt ist es hingegen nahezu unmöglich, den Raum für eine gesetzliche Regelung auf ein Bundesland einzugrenzen. Daher haben sich alle Bundesländer geeinigt, ein gemeinsames Gesetzeswerk in Form eines Staatsvertrages zu erarbeiten. Die getroffenen Regelungen gingen Schleswig-Holstein nicht weit genug. Insbesondere die FDP setzte sich für eine weitergehende Liberalisierung ein. Das Beispiel Schleswig-Holsteins zeigt, wie die Sonderregelung für einen Teil Deutschlands landesweites Chaos verursacht hat.
Online-Glücksspiel: Nur in Schleswig-Holstein erlaubt, aber in ganz Deutschland beworben
Im Jahr 2011 schlug Schleswig-Holstein als einziges Bundesland einen eigenen Weg ein und erließ ein Gesetz, das das Online-Glücksspiel legalisierte. Online-Glücksspielanbieter konnten Lizenzen für Schleswig-Holstein erwerben, die zunächst sechs Jahre lang galten. Vergeben wurden 26 Lizenzen für Sportwettanbieter und 23 Lizenzen für Online-Casinospiele. Das führte allerdings dazu, dass Sportwettanbieter – so wie viele andere Anbieter von Glücksspielen – nicht nur in Schleswig-Holstein warben, sondern bundesweit. Irgendwo tauchte dann etwas Kleingedrucktes auf. Oder es war ein meist sehr schnell gesprochener Nebensatz zu hören, in dem darauf hingewiesen wurde, dass das Angebot nur für Spieler*innen mit Wohnsitz in Schleswig-Holstein gilt. Dennoch waren die Online-Glücksspiele für alle Deutschen ab 18 Jahren leicht zugänglich und in deutscher Sprache verfasst. Kaum eine Person, die nicht im nördlichsten Bundesland wohnte und sich nicht genau mit den rechtlichen Regelungen befasst hatte, konnte auf die Idee kommen, dass sie illegal – oder zumindest in einem rechtlichen Graubereich tippte. Viele Anbieter warben dazu mit vermeintlich EU-weit gültigen Lizenzen aus Malta oder Gibraltar, wo sie häufig ihren Firmensitz hatten und noch haben.
Nach der Rückkehr zum GlüStV bleiben bestehende Lizenzen trotzdem gültig
Nach der Abwahl der CDU/FDP-Landesregierung kehrte das Land unter der Koalition aus SPD, Grünen und SSW im Jahr 2013 zum gemeinsamen GlüStV zurück – doch die auf mehrere Jahre erteilten Lizenzen für Wettanbieter im Internet bestanden fort, wurden 2019 von der Jamaika-Koalition verlängert und gelten teilweise bis heute. Parallel trat Schleswig-Holstein erneut dem GlüStV bei.
EuGH: Urteil über Sonderweg Schleswig-Holsteins und Online-Glücksspielverbot
Im Juni 2014 gab der EuGH dem Sonderweg Schleswig-Holsteins quasi recht. Der Sportwettanbieter Digibet hatte gegen das Verbot von Online-Glücksspiel in Deutschland geklagt. Die Frage war dabei, wie es sein kann, dass Online-Sportwetten nur in einem Bundesland erlaubt sind, im Rest des Landes aber nicht. Der EuGH meint dazu: Das zeitweilige Ausscheren des Landes aus dem Glücksspielstaatsvertrag habe die striktere Verbotspolitik der übrigen deutschen Bundesländer nicht infrage gestellt.
Der Weg aus dem Chaos: Die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (GGL)
Dennoch wurde klar, dass ein zentrales Organ zur Kontrolle hermuss. Die Hoffnung liegt nun auf der GGL, die gerade in Sachsen-Anhalt aufgebaut wird und am 1. Januar 2023 vollumfänglich einsatzfähig sein soll. Ob die ausgeuferten Zustände beim Online-Glücksspiel inklusive Online-Sportwetten und der Werbung dazu in den Griff zu bekommen sind, bleibt abzuwarten. Zuviel Optimismus ist allerdings nicht angebracht. Aktuell klagen fast alle zugelassenen Sportwettanbieter gegen zentrale Spielerschutzvorschriften wie z.B. das monatliche 1.000-€-Einzahlungslimit für Online-Sportwetten. Und das, obwohl die Behörde bereits großzügige „Ausnahmen“ bis zu 30.000 € monatlich gewährt hat.
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